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如何缓解上海中心城区“停车难”

2013-12-10 17:15:56资讯来源:东方早报

  机动车数量不断增加与道路以及停车设施有限是一对永恒的矛盾。以上海中心城区为例,“停车难”有综合性的原因和背景,缓解“停车难”也有初步尝试。

  机动车数量不断增加与道路以及停车设施有限是一对永恒的矛盾。以上海中心城区为例,“停车难”有综合性的原因和背景,缓解“停车难”也有初步尝试。从实践看,通过停车市场化、产业化和社会化,整合政府、社会、市场资源,能够在一定程度上缓解“停车难”问题,同时取得增加就业岗位、加强社会治理、改善基础设施的多重效应。

  “停车难”的三个矛盾

  上海中心城区停车问题可以归纳为供需总量、供应结构、设施布局三大矛盾。

  1.总量矛盾——历史欠账造成缺口大。据统计,中心城区停车泊位约78万个,缺口比例约为32%。据上海市第四次综合交通调查显示,中心城区夜间实际车辆停放需求约为87万辆,按照国际城市建设中较为合理的车辆与停车位的1:1.2的配建比例来分析,缺口达36.4万个。原因主要是两方面。一是历史配建标准较低。中心城区开发建设早,部分区2000年以前建成的高层建筑面积占总量五成以上,当时的配建指标主要参照公安部和建设部联合颁发的《停车场建设和管理暂行规定》和《停车场规划设计规则(试行)》,加上新开发地块稀缺,导致整体停车泊位密度较低于其他相似地区。二是部分新建设施在实际操作中未按要求配置相应的停车泊位或挪作他用,将本应承担的停车功能推向社会。

  2.结构矛盾——市场机制未实现供需匹配。根据一般经验,在城市停车设施的总体构成中,配建停车设施应占到70%~80%,路外公共停车设施应占15%~20%,路内临时停车设施占3%~5%。以此分析当前中心城区停车资源内部结构,存在结构上的不合理:一是公共停车(库)场使用效率偏低。中心城区公共停车泊位大多是按照10元/小时左右的价格计费,停车不超过1小时的临时停车不愿入场,居民区车主则由于路途较远且费用远高于小区停车收费,停车意愿不强,场库周边乱停车却比较突出。二是居民区特别是旧式里弄停车位缺口大。中心城区居住区夜间停放车辆总量约为74.3万辆,但小区配建的停车位总数仅为47.1万个,仅能满足64%左右停放需求。其余车辆中,约8%停放在小区周边道路,32%的车辆占用小区闲置空地、绿地、内部通道等。

  3.布局矛盾——通勤流向导致动态不均衡。据上海市第四次综合交通调查显示,平均每天约有746万人次进出中心城区,其中利用小汽车出行占20.9%。由于通勤人口和居住人口停车的时段需求不同,在停车资源的分配使用上存在布局和时间上的矛盾。比如,商务区工作日停车紧张,各市、区级医院以及部分学校、培训机构等地区在周末等节点出现严重临时性拥堵。分析其原因,与人口和产业布局紧密相关。近年来,上海城市建设重心向郊区转移,加上中心城区大规模的旧区改造,使得人口“郊区化”趋势更加明显。从2000年到2010年全市人口变化看,中心城区人口增加0.81%,近郊区增加73%,远郊增加63%。但是,产业和就业并没有与人口同步。近三年来,在住宅调控和服务业高速发展的双重影响下,以甲级写字楼和商业综合体为代表的楼宇建设如火如荼。2011年上海成为全球在建办公楼面积第一的城市,2012年中心城商务办公建筑量9216.76万平方米,已经超过伦敦。由于就业和通勤集中在中心城区,人口钟摆式流动带来交通及停车压力。

  做法与反思

  最近几年,面对“停车难”问题,上海及其他省市的中心城区立足于“提高增量、盘活存量”、整合地区停车资源、缓解供需矛盾来缓解停车难的问题。

  在一些国家,停车产业已成为年产值数十亿美元的产业。如美国停车产业年收入约达260亿美元,占全美GDP3.25%,解决100多万人就业。停车产业化使得城市产业、就业、建设与交通良性互动,可谓一举多得。在这方面,中国大部分城市才刚刚起步。

  目前,上海及其他省市的中心城区采取的做法主要是四类:

  1.错时停车——通过居民区与商务楼宇的对接缓解停车难。浦东塘桥、潍坊街道以及静安江宁路街道,探索居民区与商务楼宇停车位错时互补的“潮汐”式停车模式,实现资源互补。主要做法是:一,由居委会或街道牵头物业公司、商务楼宇进行配对。白天商务楼宇的车辆停放于小区,下午5至6时驶离;晚上小区车辆停放于楼宇,次日上午8时至9时驶离。二,由楼宇和社区的物业公司分别对车辆进行管理。一般采取实名登记的方式发放错时停车凭证,进行计费或免费的停车管理。比如,浦东嘉德公寓与上海电信研究院互换错时免费停车;静安江宁路街道晶华苑车主每月统一支付停车费给物业公司,小区与楼宇物业根据停车情况每月进行结算。三,建立信用保证制度错开停车时间。短信提醒车主在错峰时间驶离,对违反信用规定的实施惩戒。

  这种做法符合中心城区车多地少、资源丰富的特点,得到了园区、企业和员工的普遍欢迎,同时增强了社区居民的满意度和社区的和谐程度。但是,运行中也存在一些问题,主要是业主担心安全问题、管理成本提高以及楼宇物业担心楼宇品质受影响缺乏积极性等。比如,徐汇区2007年就在中山医院周边开展“错时停车”,增加了500多个停车位。但是,车辆停放过多造成小区管理混乱和居民反对,目前大部分小区都拒绝错时停车。

  2.提高效率——通过加强静态交通管理满足停车需求。主要做法是:一,增设路内停车泊位。由交警支队梳理区域道路在不同时间段的运行情况,形成绿化迁移、道路改建及相关交通配套设施调整等一体化方案,建设部门牵头统一推进。通过这种办法,浦东大拇指广场周边设置机动停车点10处,共计505个;静安区自2009年起,在部分道路条件好的路段增设全时段和分时段停车泊位67个;普陀区顺义路世纪同乐小区,将停车位由“直停”改为“斜停”,增加近2/3的车位。二,通过信息手段和宣传引导有序停车。不少区将静态交通管理信息化纳入“智慧城区”建设范畴。如黄浦区制作白领停车手册并上传门户网站供白领下载使用;杨浦区宣传部门专门研究制作了“停车攻略”;徐汇区增设停车诱导系统等等;虹口区停车诱导系统供车主通过电脑或手机上网查询。

  上述这种做法的好处是,将现有停车潜力发挥到极致,在一定程度上缓解了路内停车难问题。但是,路内停车对道路的宽度、流量要求较高,对中心城区来说,大范围地开辟路内停车点捉襟见肘。同时,路内停车势必影响非机动车和行人的通行,也可能引发交通、噪声、消防等方面问题,对规划、绿化、市政等部门的配合和交警部门的执法管理增加了难度。

  3.挖掘潜力——利用闲置资源缓解停车矛盾。主要做法是:一,利用学校、医院空地或周边小市政道路,解决时段性的交通拥堵。如浦东新区交警支队、金杨街道和建平中学多次协调, 调动中学校舍空地资源增加80个泊位,分三批向240辆车开放。同时,中学分四批放学确保人车安全。二,挖掘夜间小区周边空地资源。如闵行区平阳三村、春江锦庐小区与街道城管合作,把古美西路沿街商铺前的空地提供给小区业主停放50-60辆车,街道、居委、物业、城管共同管理。三,在绿地、广场以及学校操场下建地下停车库,如南京夫子庙开挖两层地下车库,建成1万平方米车库可泊车100多辆。

  从实践来看,用闲置资源停车可以满足部分时段停车需求,但与现行制度设计存在不少冲突,包括:车辆管理的主体问题,消防通道使用问题,开办的程序和管理问题等。

  4.市场运营——加快公共停车设施建设。近两年,西安、兰州市分别出台政策,在全国率先组建公共停车设施建设运营公司,统筹、整合全市公共停车资源,缓解停车难和交通拥堵问题。其做法是:一,鼓励社会投资建设公共停车场。西安市将公共停车场作为市政公用设施,通过划拨用地、减免建设配套费、资金补助、优化经营条件等措施,广泛吸纳社会资本参与建设。二,对分属不同部门的公共停车资源统筹管理。实行收支两条线,收入纳入财政预算,专项用于公共停车设施建设。三,差别化收费。兰州市将停车场分区域、分时段实行差别定价。

  盘活存量更重要

  适应城区快速发展和社会管理的要求,有必要充分依托街道和居委会块上综合协调作用,发动社区资源缓解停车难问题。开展错时停车,前提基础条件是需要有良好的社区共治氛围和街道社区搭建平台。

  “停车难”原因错综复杂,对地区而言是一项系统工程。各地的实践和做法说明,需要在拓展增量的同时,更加重视盘活存量;在政府科学规划和政策调节的同时,更加重视发挥市场配置资源的决定性作用,更加重视依托社会治理共管共治、共建共享。

  1.运作市场化——按照“谁投资、谁受益”原则吸引社会资本参与。汽车时代已经来临,没有人怀疑停车产业的广阔前景。借鉴其他国家和地区经验,一是对停车场投资、经营、管理给予政策支持,鼓励多途径利用地下空间、推广机械式立体车库,适当减免城建配套费用以及税收优惠等,以促进停车产业化发展。二是调整停车收费方式与标准,灵活运用政府定价、政府指导价、市场调节价等多种方式,以计时收费为主,计次收费为辅,按照“核心高于外围,地面高于地下,路内高于路外”的原则差别定价,利用价格杠杆调节停车不平衡问题。三是充分保护路外公共停车场经营者的利益,公共停车场停车未达到饱和状态的,其周边300米范围内原则上不再设置路内临时停车泊位。

  2.使用社会化——借助社会治理推广小区与楼宇单位错峰停车、共治共享。适应城区快速发展和社会管理的要求,有必要充分依托街道和居委会块上综合协调作用,发动社区资源缓解停车难问题,实现互惠互利。从试点经验看,开展错时停车,前提基础条件是需要有良好的社区共治氛围和街道社区搭建平台。建议在浦东塘桥、潍坊街道“错峰停车”试点基础上,鼓励推广错时停车。由街道社区与周边停车机构签订停车管理协议,统一组织居民区车辆夜间利用楼宇停车设施,楼宇车主白天停放小区,并落实车辆驶离措施,保证双方停车需求。

  3.调配信息化——借助科技手段优化停车市场化管理机制。信息化是提高停车管理效率的重要手段,有必要依托智慧城市建设,提高停车设施资源的利用效率。一是支持公共停车场库充分发挥作用。加快推进停车诱导系统建设,实现所有大型车库的供给全覆盖,以及停车难突出地段引导标志的全覆盖。二是以停车诱导系统为基础构建信息化平台。建立实时更新的停车泊位的数字平台和“停车电子地图”,逐步建立停车管理的综合信息平台。三是借助信息科技调整优化收费体系。借助智能(IC)卡技术、电子读写技术等网络通讯技术,满足临时停车和包时段停车的不同需求,提高路内停车场的周转率和公共停车场的使用率。

  4.布局刚性化——存量为主、增量为辅,盘活优化规划布局。通过资源整合释放空间,把好规划源头增加供给,做到“新账不欠,老账逐年还”。存量挖掘方面,充分挖掘小区周边城市道路、零星地块、高架桥洞等地块潜力,适当增加夜间道路停车泊位供给。对较早建设的居民小区、医院、商业设施等区域,鼓励利用空余场地补建。在广场等公益设施改造过程中,拓展延伸停车功能。增量拓展方面,对可能影响未来区域交通组织的重大项目,在项目规划建设初期指导建设方合理规划停车场出入口及内部结构,在竣工验收阶段加强监督检查防止挪作他用。此外,适应上海总体布局从“单中心”向“多中心”的转变,加快郊区新城、公共交通特别是轨道交通建设,促进人口、产业、就业的合理布局,缓解潮汐式的交通和停车压力。